Social Issues

Al revisar la literatura especializada acerca de la intervención social, se puede apreciar que existe muy poca referencia al marco teórico ordenador de las políticas sociales. En general, hacen mención a la necesidad de mejorar su desempeño por medio de una evaluación más exhaustiva, o se propone la creación de nuevas políticas; pero poco existe acerca de la definición misma de política social, acerca del proceso por el cual ésta es concebida y por lo tanto el marco sobre la cual podrá ser evaluada. A nuestro juicio cada política social forma parte de un proceso mayor, que puede ser definido como ‘intervención social’, entendida como un proceso integral por el cual los Estados dan respuesta a los distintos conjuntos de problemáticas que existen en los países. En ese sentido, cada proceso de intervención deberá asociarse a un ciclo de asignación de recursos (por medio del gasto social) destinado diferenciadamente a cada sector social, iniciándose este ciclo de intervención con la jerarquización y conciliación de distintas ‘líneas programáticas’, que no son otra cosa que la expresión particular de cada una de las problemáticas que se presentan. Cada una de éstas generan más de un objetivo, por tanto el fenómeno mismo de la intervención se hace dinámico, cambiando permanentemente frente a los nuevos escenarios y coyunturas.

En este escenario, cabe hacerse una primera pregunta: ¿sobre qué bases es posible compatibilizar y priorizar las distintas necesidades de intervención social?. De otra forma, ¿sobre qué marco se puede decidir si hay que reducir la inflación o fomentar el empleo o si se aumenta la producción industrial o se protege el medio ambiente?. Lo que decimos es que todo ciclo de intervención debe tener un trasfondo teórico que lo sustente más allá de lo puramente técnico. Es justamente este trasfondo el que hace posible esa compatibilización, independiente de las propiedades específicas o problemáticas concretas que presenta cada sector (vivienda, salud, educación, etc.). En ese entendido, el desarrollo puede perseguir muchos objetivos distintos entre sí, alcanzar un determinado nivel de vida (en términos de ingreso, seguridad social, etc.), o disminuir de alguna forma el porcentaje de personas en riesgo social (como quiera que este sea definido), o lograr movilizaciones sociales que ayuden a las personas a aspirar y tener mejores condiciones de vida, o lograr un aumento en el ingreso nacional, etc.

Esto da origen a una segunda pregunta: ¿Cómo incorporar a las estrategias de desarrollo un marco axiológico que integre dimensiones olvidadas por el desarrollo económico, y que dan cuenta de su fracaso, (desigualdad, pobreza, medioambiente, etc)?

Como quiera que sea, e independiente del objetivo del cual se trate, lo importante es que desde aquí tiene que realizarse la jerarquización y elección de las políticas sociales; y más aún, desde aquí ha de ser evaluada. Esto origina una tercera pregunta: ¿Cómo formular un modelo de evaluación que incorpore esas dimensiones olvidadas de forma que no se vuelvan a olvidar?

En términos generales entendemos la intervención social como el proceso que involucra el pensar en una estrategia de desarrollo, planificar políticas sociales acordes a esa estrategia (producto además de un cierto diagnóstico y diseño), la ejecución de estas políticas (en la forma de programas y proyectos sociales) y la posterior evaluación de todo esto. Importante es hacer ver que la evaluación es parte de lo que denominamos intervención social. Cada uno de estos elementos por sí solos y trabajando de manera desarticulada, no poseen suficiente fuerza para generar un cambio con características sustentables, es la adecuada combinación de estos factores lo que aseguraría en última instancia la sostenibilidad de una intervención.

Imaginemos el proceso de intervención como el resultado de un proceso de interacción iterativa a varios niveles. Aunque el siguiente razonamiento aparezca obvio, creemos que es muy útil para organizar los distintos elementos que a nuestro juicio intervienen es este proceso.

Un primer componente central dentro de este ciclo, es el que denominaremos marco axiológico. Aquí se inicia el proceso de intervención: con la concepción teórica de los elementos en juego, y comprende la discusión acerca de los elementos que fundamentan axiológicamente (normativamente) la intervención social. Esta discusión incluye una consideración acerca de las nociones de pobreza, desigualdad social y principalmente una profundización concerniente a lo que se entiende por desarrollo[1]. Esto es lo que le da sentido a la intervención entendida globalmente. En la medida en que las políticas sociales estén referidas a una estrategia de desarrollo que garantice la integración de objetivos económicos con objetivos de equidad social, entonces no solo las políticas, sino también la planificación y la evaluación de éstas deberán considerar el impacto de programas y proyectos de una manera distinta.
Un segundo componente, integra los elementos conceptuales en un esquema de políticas sociales globales (estrategia global de desarrollo a nivel nacional). A este componente le denominaremos constitución del problema y que se corresponde con elementos de planificación más propiamente tales. Esta componente reúne dos elementos esenciales en el proceso de intervención social: diagnóstico y diseño, ambos a partir de la conceptualización. Esto significa poder detectar lo mas precisamente posible (mediante un diagnóstico acertado) las necesidades reales de la población. Este diagnóstico no es otra cosa que la sistematización de las evidencias de las necesidades sociales actuales o incluso pendientes. Este se realiza con criterios técnicos pero con fundamento en lo conceptual. Esto porque como hemos dicho, la conceptualización entrega elementos axiológicos para la formulación y evaluación de políticas sociales. En cuanto al diseño, éste define en última instancia qué áreas van a ser abarcadas y cuales no. Es interesante hacer ver que si no existe un marco normativo, en la fase de diseño no es posible priorizar las distintas líneas programáticas. No se trata de imponer tal o cual modelo de desarrollo sino de mostrar que una vez que se ha definido un camino, se hace más fácil el recorrido y la sintonización de los distintos aspectos de la intervención social.
El tercer componente lo denominaremos ejecución, donde lo que se propuso a nivel de diseño de políticas sociales se traduce en intervención concreta de nivel regional por medio de programas y proyectos sociales específicos de alcance determinado.
El cuarto y último componente es la apreciación, y consta de dos elementos: por un lado la evaluación de proyectos y programas sociales específicos del nivel de intervención, mediante el uso de las herramientas tradicionales de evaluación de proyectos. Esta evaluación retroalimenta directamente al nivel de intervención (programas y proyectos) para mejorar su desempeño. Por otro lado está el assessment, entendido como la ‘evaluación global’ de la política social, considerando los efectos mas permanentes de los programas, en cierto modo indicativo del grado de sustentabilidad de la intervención. Este último componente integra los elementos normativos proporcionados por la conceptualización. La importancia inherentes a este componente es que a nivel de las políticas sociales, la apreciación es capaz de proponer elementos para su reformulación, de manera tal de mejorar lo más posible su desempeño. Por otro lado también provee de elementos para reorientar la concepción de la intervención, de forma de lograr una nueva conceptualización, más completa y adecuada a la realidad que intenta representar.

El siguiente esquema muestra de manera muy simplificada este modelo explicativo:

evaldesarrollo — Ciclo de Evaluación del Desarrollo

Este esquema propone relevar la importancia del primer componente (la concepción) como elemento esencial de la intervención. Su importancia radica en que siempre que surge la pregunta acerca de la prosperidad, crecimiento o de desarrollo de una región; y sobre la calidad de vida de sus habitantes, sigue presente el problema de cómo este puede ser determinado. De otra forma, ¿qué información se requiere para «evaluar» el crecimiento o desarrollo de una región determinada?, ¿qué criterios son importantes de considerar al momento de escoger los indicadores para hacer la evaluación?. Con todo el problema que se presenta es todavía más complejo, por que si realmente queremos conocer el «progreso» de una región, necesitamos saber, no solo con cuánto dinero cuentan sus habitantes, sino también de las posibilidades que tienen con ese dinero y sobre todo de las capacidades para gestionar sus propias vidas. Necesitamos saber sobre su salud, de su educación; y no solo de su disponibilidad, sino también de su naturaleza y calidad; es necesario saber sobre el trabajo que realizan. Todavía mas, es necesario saber de qué privilegios legales y políticos gozan sus habitantes, y que libertades tienen para conducir sus relaciones sociales y personales. Para llegar a determinar la importancia de medir cada uno de estos elementos, se necesita contar con una idea de los que significa el desarrollo. El desarrollo debe ser relacionado con la mejora de las condiciones de vida de la población, de otro modo carece de sentido. En este entendido, la política social, y en especial aquellas medidas orientadas específicamente al alivio de la pobreza, como los fondos de inversión social y los programas especiales para poblaciones vulnerables o en riesgo social, han estado orientadas generalmente por un determinado diagnóstico de la situación social donde destaca el empleo de ciertos indicadores de desarrollo que generalmente se remiten al Producto Nacional Bruto per cápita (PNBpc) o Producto Interno Bruto per cápita (o PIBpc ) -considerado como medida de crecimiento-, la línea de pobreza y a las necesidades básicas insatisfechas, que se han transformado en un elemento clave a la hora de formular políticas públicas. En la actualidad quizás sólo el Índice de Desarrollo Humano (IDH ) elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), goce del mismo favor que el PNB (o PIB) en los medios de comunicación, siempre atentos a las comparativas internacionales.

En este punto la investigación pretende aportar un cambio en la forma de concebir la evaluación del desarrollo, dado que si bien las comparaciones internacionales (transversales) son relevantes y significativas a un cierto nivel, tienen un valor cognoscitivo mucho más limitado del que poseen las comparaciones relativas a un mismo país (longitudinales), dado que en última instancia, de lo que se trata es de analizar la estrategia de desarrollo, la evolución de una economía o de una sociedad particular y en un período de tiempo determinado. A lo anterior se suma el hecho de que toda ‘comparación’ transversal (como lo es entre países), lleva aparejada dificultades técnicas, como por ejemplo, la necesidad de asegurar que los términos de comparación sean idénticos, problema especialmente complejo a la hora de sistematizar las estadísticas disponibles en los distintos países, lo que implica además la comparación de un cierto número de indicadores que reflejan sólo algunos aspectos del desarrollo, sin importar si esta estrategia ha sido adecuada para la particular realidad en que se ha implementado. Lo que queremos decir es que estos indicadores generalizan y asumen una idea de desarrollo igual para todos aquellos países sujetos de análisis, sin considerar las particularidades de cada uno de ellos. Esto refuerza una primera definición importante para esta investigación: los indicadores de desempeño de determinada política social son relevantes bajo un determinado paradigma de desarrollo, y por tanto su medición tiene que estar anclada a una conceptualización de desarrollo que fundamente su diseño.

Siguiendo con este planteamiento, la presente investigación pretende sistematizar una conceptualización del desarrollo que entregue elementos para la construcción de metodologías y medidas que permitan elaborar una apreciación regional del desarrollo, en el sentido de tener una imagen más global del mismo. Como se adelantó en el ‘modelo explicativo’, esta ‘apreciación’ supone la existencia tanto de una evaluación intrínseca de los programas públicos -medida en términos de los objetivos específicos y efectos esperados asociados a la estrategia empleada-; como de una evaluación en términos de los impactos no esperados u objetivos de más ‘alto rango’.